新法解读 |《消防法》最新修正案及解读

  一、何谓法律修正？

  《立法法》中并没有法律“修正”的说法，《立法法》第二条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。在立法实务中，法律的修改一般分为“修订”和“修正”。两者的区别，简而言之，主要有两方面：第一，法律“修订”是指法定机关对法律进行全面的修改，是整体的修改。如2008年消防法的修订，是对整部法律进行大面积修改；而“修正”一般指法定机关对法律的部分条款进行的修改，是局部的或者个别的修改。而且“修正”的部分条款不影响其他条款的效力，修正后的条款单独产生法律效力。如本次的《消防法》修正案、《刑法》修正案等，后者共有10个修正案。第二，立法机关审议的内容不同。法律修正案中，立法机关的审议是针对修正案草案进行审议的，未作修改的部分不作审议。法律修订中，通常立法机关审议草案文本的全部内容。

  在清楚“法律修正”后，我们回头看此次的消防修正案。根据《〈中华人民共和国建筑法〉等8部法律的修正案（草案）》的说明，《消防法修正案（草案）》的说明为“根据国务院关于开展工程建设项目审批制度改革、精简审批环节的要求和《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》等文件中关于将公安部指导建设工程消防设计审查验收职责划入住房和城乡建设部的规定，草案对第十条、第十一条、第十二条等9个条款进行了修改，调整了建设工程消防设计审查验收的主管部门，并对建设工程消防设计审查验收的具体规定进行了调整和完善。”可见，本次修正主要是为配合国家机构职能划转而进行的法律上的衔接，另外从实际修改的内容看，还有一部分是在消防队伍转隶后机构称谓的调整。

  二、本次修正的主要内容及解读

  （一）将第十条修改为：“对按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程，实行建设工程消防设计审查验收制度。”

  法律原文：第十条按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程，除本法第十一条另有规定的外，建设单位应当自依法取得施工许可之日起七个工作日内，将消防设计文件报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。

  解读：本条修改主要是概括式规定，明确了“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程”这类建设项目需要按照本法实行建设工程消防设计审查验收制度。同时，由于施工许可证是由住房和城乡建设部门办理，因此删除了有关“消防设计备案”的规定。

  （二）将第十一条修改为：“国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查，住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责。”

  “前款规定以外的其他建设工程，建设单位申请领取施工许可证或者申请批准开工报告时应当提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料。”

  法律原文：第十一条国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。公安机关消防机构依法对审核的结果负责。

  解读：除了审批部门变更外，此条主要有两处重要修改：一是法律给国务院住房和城乡建设主管部门的授权范围更大，删除了原来所限定的“大型的人员密集场所和其他特殊建设工程”；二是由于不需要“设计备案”，因此增加本条的第二款，规定了“特殊工程”以外的工程，建设单位申请领取施工许可证或者申请批准开工报告时，应当提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料。也就是说，虽然取消了“设计备案”，建设单位对“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程”仍然有提供“消防设计图纸及技术资料”的义务。

  （三）将第十二条修改为：“特殊建设工程未经消防设计审查或者审查不合格的，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程，建设单位未提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料的，有关部门不得发放施工许可证或者批准开工报告。”

  法律原文：第十二条依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的，应当停止施工。

  解读：与原规定改动不大，仅是办理机关的变化和“审核”变“审查”。从法律上明确未经“消防设计审查”或者“审查不合格的”，建设单位、施工单位不得施工，以及未提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料的，有关部门不得发放施工许可证或者批准开工报告。

  （四）将第十三条修改为：“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。

  “前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。

  “依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”

  法律原文：第十三条按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：

  （一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；

  （二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。

  依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。

  解读：本条共有3个条款，总体精神与原来规定大致相同，主要是主管机关的变化。

  （五）将第十四条修改为：“建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院住房和城乡建设主管部门规定。”

  法律原文：第十四条建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院公安部门规定。

  解读：法律重新授权国务院住房和城乡建设主管部门规定建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法。

  （六）将第五十六条修改为：“住房和城乡建设主管部门、消防救援机构及其工作人员应当按照法定的职权和程序进行消防设计审查、消防验收、备案抽查和消防安全检查，做到公正、严格、文明、高效。

  “住房和城乡建设主管部门、消防救援机构及其工作人员进行消防设计审查、消防验收、备案抽查和消防安全检查等，不得收取费用，不得利用职务谋取利益；不得利用职务为用户、建设单位指定或者变相指定消防产品的品牌、销售单位或者消防技术服务机构、消防设施施工单位。”

  法律原文：第五十六条公安机关消防机构及其工作人员应当按照法定的职权和程序进行消防设计审核、消防验收和消防安全检查，做到公正、严格、文明、高效。

  公安机关消防机构及其工作人员进行消防设计审核、消防验收和消防安全检查等，不得收取费用，不得利用消防设计审核、消防验收和消防安全检查谋取利益。公安机关消防机构及其工作人员不得利用职务为用户、建设单位指定或者变相指定消防产品的品牌、销售单位或者消防技术服务机构、消防设施施工单位。

  解读：本条修改主要是执法主体发生变化。

  （七）将第五十七条、第七十一条第一款中的“公安机关消防机构”修改为“住房和城乡建设主管部门、消防救援机构”；将第七十一条中的“审核”修改为“审查”，删去第二款中的“建设”。

  法律原文：第五十七条公安机关消防机构及其工作人员执行职务，应当自觉接受社会和公民的监督。

  任何单位和个人都有权对公安机关消防机构及其工作人员在执法中的违法行为进行检举、控告。收到检举、控告的机关，应当按照职责及时查处。

  第七十一条公安机关消防机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，依法给予处分：

  （一）对不符合消防安全要求的消防设计文件、建设工程、场所准予审核合格、消防验收合格、消防安全检查合格的；

  （二）无故拖延消防设计审核、消防验收、消防安全检查，不在法定期限内履行审批职责的；

  （三）发现火灾隐患不及时通知有关单位或者个人整改的；

  （四）利用职务为用户、建设单位指定或者变相指定消防产品的品牌、销售单位或者消防技术服务机构、消防设施施工单位的；

  （五）将消防车、消防艇以及消防器材、装备和设施用于与消防和应急救援无关的事项的；

  （六）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

  建设、产品质量监督、工商行政管理等其他有关行政主管部门的工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予处分。

  解读：本条修改主要是执法主体发生变化，其他内容对比原规定没有变化。

  （八）将第五十八条修改为：“违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：

  “（一）依法应当进行消防设计审查的建设工程，未经依法审查或者审查不合格，擅自施工的；

  “（二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的；

  “（三）本法第十三条规定的其他建设工程验收后经依法抽查不合格，不停止使用的；

  “（四）公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的。

  “建设单位未依照本法规定在验收后报住房和城乡建设主管部门备案的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，处五千元以下罚款。”

  法律原文：第五十八条违反本法规定，有下列行为之一的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：

  （一）依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格，擅自施工的；

  （二）消防设计经公安机关消防机构依法抽查不合格，不停止施工的；

  （三）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的；

  （四）建设工程投入使用后经公安机关消防机构依法抽查不合格，不停止使用的；

  （五）公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的。

  建设单位未依照本法规定将消防设计文件报公安机关消防机构备案，或者在竣工后未依照本法规定报公安机关消防机构备案的，责令限期改正，处五千元以下罚款。

  解读：此条变化相对较大。一是从违法情形看，少了一个，删除的为“消防设计备案经抽查不合格且不停止施工的”，是因为前面已经解读了，新法已经没有“消防设计备案”的规定。二是执法主体发生了变化。在本条规定的4种违法情形中，仅有“（四）公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的”由消防救援机构承办，其他的均由住房和城乡建设主管部门办理。因此，在以后的消防监督检查中发现有本条规定的其他三种情形时，消防救援机构应当将违法线索移交住房和城乡建设主管部门。

  （九）将第五十九条中的“责令改正或者停止施工”修改为“由住房和城乡建设主管部门责令改正或者停止施工”。

  法律原文：第五十九条违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正或者停止施工，并处一万元以上十万元以下罚款：

  （一）建设单位要求建筑设计单位或者建筑施工企业降低消防技术标准设计、施工的；

  （二）建筑设计单位不按照消防技术标准强制性要求进行消防设计的；

  （三）建筑施工企业不按照消防设计文件和消防技术标准施工，降低消防施工质量的；

  （四）工程监理单位与建设单位或者建筑施工企业串通，弄虚作假，降低消防施工质量的。

  解读：本条修改主要是执法主体发生变化，其他内容原规定没有变化。

  （十）将第七十条修改为：“本法规定的行政处罚，除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定。

  “被责令停止施工、停止使用、停产停业的，应当在整改后向作出决定的部门或者机构报告，经检查合格，方可恢复施工、使用、生产、经营。

  “当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的部门或者机构强制执行。

  “责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由住房和城乡建设主管部门或者应急管理部门报请本级人民政府依法决定。”

  法律原文：第七十条本法规定的行政处罚，除本法另有规定的外，由公安机关消防机构决定；其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定。

  公安机关消防机构需要传唤消防安全违法行为人的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行。

  被责令停止施工、停止使用、停产停业的，应当在整改后向公安机关消防机构报告，经公安机关消防机构检查合格，方可恢复施工、使用、生产、经营。

  当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构强制执行。

  责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。

  解读：本条主要是配合58条、59条关于“三停”的执法主体的变化。同时授予作出“三停”决定的部门或者机构的强制执行权。

  （十一）将第四条、第十七条、第二十四条、第五十五条中的“公安机关消防机构”修改为“消防救援机构”，“公安部门”、“公安机关”、“公安部门消防机构”修改为“应急管理部门”；将第六条第三款中的“公安机关及其消防机构”修改为“应急管理部门及消防救援机构”，第七款中的“公安机关”修改为“公安机关、应急管理”；将第十五条、第二十五条、第二十九条、第四十条、第四十二条、第四十五条、第五十一条、第五十三条、第五十四条、第六十条、第六十二条、第六十四条、第六十五条中的“公安机关消防机构”修改为“消防救援机构”；将第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十六条、第四十九条中的“公安消防队”修改为“国家综合性消防救援队”。

  解读：本条主要为称谓的修改，值得注意的是，以后执法的称谓为“消防救援机构”，而灭火救援机构称谓为“国家综合性消防救援队”。

  以上是编者尝试对《消防法》修正案的解读，欢迎大家批评指正。另外，本次人大常委会还同时对《反不正当竞争法》《行政许可法》等均有修改，对“商业秘密”的重新界定和对“申请人提交的商业秘密、未披露信息或者保密商务信息”的保护均有新规定，结合《政府信息公开条例》的修订，这些都将对消防执法工作产生重要影响，值得关注！

  作者简介：

  李福秋，男，法学硕士，辽宁挚擎律师事务所主任、律师，微信公众平台“消防法律研究”主编，国家一级注册消防工程师。原大连市公安消防局火调技术科工程师、大连市公安局公职律师，主要从事消防法制、地方立法及火灾事故调查等工作；2017年从大连市公安消防局退役从事律师，带领消防法律团队专业从事消防法律、火灾侵权研究及实务工作。